深度分析|网络中立性的存废背后:利益之争与政治角力

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　　新浪科技 郑峻发自美国硅谷

　　“互联网已死！”一石激起千层浪，今天美国联邦通讯委员会(FCC)的投票表决之后，社交网络上顿时一片群情激愤，甚至有网民在Twitter写下了这样偏激的话。到底发生了什么事情？

　　废除网络中立性

　　FCC今日以3:2的表决结果推翻了2015年的一项关键决议，废除了美国前总统奥巴马时期的网络中立性政策。什么是网络中立性？其核心原则是，互联网服务商(ISP)属于公用事业机构。因此，他们必须平等对待所有的网络流量，不得封锁或是限速互联网内容，也不得对部分网站和互联网服务提供“快速通道”。这就是外界所称的“三不原则”——不得封锁、不得限速、不得付费优先。

　　FCC今日推翻2015年的决议，简单的说，是给无线运营商和有线运营商松了绑，规定他们有权区别对待不同的互联网内容和服务。这意味着，网络运营商有权进行区别性网络限速，给自己或是合作伙伴的内容服务提供优先流量待遇；可以实施“付费优先”政策，迫使互联网公司为自己的内容服务向运营商支付快速通道费用。

　　FCC主席安杰特·帕伊(Ajit Pai)在决议中表示，需要提供新动力鼓励宽带投资，满足日益增长的互联网消费需求。“重新回到轻监管框架，可以造福消费者，鼓励竞争。(此举)更给宽带服务商带来更多激励，(促使他们)修建网络，尤其是在网络未覆盖地区，和升级网络到GB级别以及下一代5G网络。简而言之，未来互联网会更加自由和公开。”

　　显而易见，冰火两重天。今日的表决结果让网络运营商欢欣鼓舞，美国几大网络运营商Verizon、AT&T和Comcast先后发表声明，感谢FCC为互联网服务行业重新注入活力，促使他们大举投资进行宽带和无线网络的铺设与升级。而另一方面，谷歌、Facebook、Netflix等互联网公司则大失所望，批评FCC这一决定危害了开放互联网，阻碍了互联网行业的创新和机遇。

　　归根结底，网络中立性的核心是网络运营商是否属于电信行业，是否像电话公司和自来水公司一样被归类于公用事业。如果属于电信行业，那么1934年的美国电信法规定，电话公司不得对竞争对手电话实施屏蔽，网络运营商也不得对不同的内容和服务实施限制。如果把互联网比作一条公共道路，是属于基础设施，那么所有车辆都有权平等地享受通行权。

　　监管机构是两党之争

　　实际上，网络中立性的争论已经延续了十多年时间，监管部门的政策立场也在不断变化。先确立，再动摇，又确立，直至今日推翻；完全可意料的是，几年之后，FCC依然可能再次推翻今日的决定，重新确立网络中立性的监管原则，让政策的天平重新倒向互联网公司一边。这要从美国互联网监管机构FCC说起。

　　虽然网上群情激愤，但FCC今日的决策完全在外界意料之中。尽管FCC号称是独立的监管机构，但却直接反映了白宫更替和两党之争。在FCC五位委员中，美国总统有权任命包括委员会主席的三位委员。这意味着，每次政府更替，两党上台下野，都可能导致FCC的监管立场出现根本改变。

　　这一点在网络中立性的问题上体现得尤为明显。2015年，奥巴马当政时期的FCC以3:2的投票结果确立了网络中立性原则。三票赞成票全部来自民主党委员，而两位共和党委员都投了反对票。而这一次，FCC已经进入特朗普时期，他委任的三位共和党委员也顺利地以多数票，推翻了当初民主党委员力主通过的网络中立性政策。有趣的是，现在FCC三位共和党委员均为男性，而两位民主党委员都是女性。

　　如今的FCC主席帕伊正好是2015年强烈反对网络中立性的共和党委员。律师出身的帕伊在FCC已经效力十年；值得一提的是，他曾经在美国最大的运营商Verizon担任过法务高管。作为共和党和民主党的利益妥协，2011年奥巴马总统任命共和党提名的帕伊进入FCC委员会。今年特朗普上任之后，奥巴马钦点的FCC前主席、民主党人汤姆·惠勒(Tom Wheeler)辞职，帕伊顺理成章地成为FCC新任主席。通过特朗普的提名委任，共和党新力量进入FCC委员会，也因此占据了绝对上风。

　　此次推翻网络中立性政策之前，帕伊和FCC就已经打了诸多预防针。帕伊在上个月曾经公开表示，计划否决2015年的网络中立性决议，认为这一政策阻碍了运营商投资修建和铺设宽带网络和进行技术创新。与废除奥巴马医改一样，废除网络中立性只是特朗普和共和党政府废除的又一项奥巴马时期的政策。

　　鉴于FCC遵循多数表决原则，因此可以预见的是，只要共和党继续入主白宫控制国会，FCC都会保持反对网络中立性的政策。互联网公司想要重新确立网络中立性原则，或许只能寄希望下届美国总统大选，民主党重新上台执政，通过FCC两党委员的力量改变，再次推翻2017年的这一决议。

　　运营商不想靠边站

　　网络中立性政策，直接关系着的是网络运营商和互联网公司利益的此消彼长。确立网络中立性，网络运营商就沦为了自来水公司，互联网公司只须专注自己产品与服务；废除网络中立性，网络运营商就有更多手段可以发展业务获取营收，直接与互联网公司展开竞争，而互联网公司则有可能被迫支付费用换取买路钱，尤其是Netflix、YouTube、亚马逊这些视频服务巨头。

　　随着美国互联网经济的迅猛增长，各大互联网公司业绩和市值都在水涨船高，但有线和宽带运营商的业绩和市值却陷入了停滞。他们逐渐发现，为互联网巨头们铺设高速公路的自己已经靠边站，更在华尔街眼中成为了过时的基础设施公司。过去五年时间，Verizon和AT&T的股价基本没有增长，Comcast股价仅仅上涨了20美元。作为美国无线运营商的领头羊，Verizon在2013年第一季度实现营收294亿美元，而到了2017年第一季度，Verizon的营收依然只有298亿美元。

　　另一方面，运营商却不得不投入天价资金进行网络军备竞赛，才能在激烈的市场竞争中留住客户。过去几年，Verizon每年的资本支出都超过了170亿美元，今年的资本支出预算为175亿美元，主要用于维护4G网络和在美国11个城市铺设5G网络。即便是第三大运营商T-Mobile，也在今年1月的频段拍卖中投入了80亿美元。

　　由于被归类为公用事业机构，美国网络资费不断下滑，美国网络运营商并没有从互联网经济的蓬勃发展中受益太多；这也直接影响到了美国网络基础设施的建设。作为全球互联网的中心，拥有诸多互联网巨头，美国互联网的基础设施却远远谈不上领先。今年第一季度，美国宽带平均网速仅仅排在全球第十，而移动网速甚至只有全球第32位。美国和中国国土面积接近，但美国的基站数量却只有6万，只是中国的三十分之一。

　　值得一提的是，全球最大的互联网公司谷歌也有自己的宽带服务Google Fiber。2011年，谷歌在堪萨斯城推出1Gbps网速的高速光纤服务，试图冲击美国网速孱弱又费用高昂的宽带服务市场。但谷歌很快发现，宽带市场并不如互联网市场那么轻松。谷歌原计划2014年底发展到500万用户，实际上只吸引了20万人。六年时间过去，谷歌光纤服务仅仅拓展到20个城市，不得不暂时搁置新的光纤兴建计划，整个业务团队已经陷入停滞。

　　市场调研公司Sandvine去年公布的一项统计显示，占据美国网络流量最高的应用和服务依次是Netflix、Youtube、亚马逊视频、BitTorrent(BT下载工具)、苹果iTunes 、Hulu、Xbox One和Facebook 。在网络中立性原则被废除之后，Verizon或是Comcast这些无线和宽带运营商完全有权力向这些巨头收取买路钱，提高他们服务的流量级别。

　　与此同时，Verizon、AT&T、Comcast等运营商也在通过天价收购，试图进入内容和服务行业，与互联网公司展开直接竞争。Verizon先后斥资44亿美元和48亿美元收购AOL和雅虎，AT&T斥资485亿美元收购DirecTV，推出流媒体电视服务DirecTV Now，Comcast先后斥资近300亿美元收购NBC环球，斥资38亿美元收购梦工厂。

　　两派游说和政治角力

　　由于涉及到切身利益，网络运营商和互联网公司都围绕着网络中立性展开了积极游说和政治角力。游说现象广泛存在在美国政府的每一级别。毫不夸张的说，美国政府作出的每一项经济政策，背后都有不同利益集团的游说人员来推动。在网络中立性这一问题上，网络运营商和互联网巨头都存在着诸多黑幕行为。

　　从2010年到2014年，单是Verizon投入的游说支出就高达5300万美元。与传统巨头相比，市值动辄千亿美元、年营收动辄数百亿美元的科技公司在游说预算方面也毫不逊色。研究机构Statista的数据统计显示，2015年谷歌的游说方面支出高达1666万美元，远远高于其他同行；Facebook、亚马逊和微软位列二到四位，游说支出分别为985万、907万和849万美元。

　　2013年，十多位知名经济学家和学者联名致函FCC，呼吁美国否决网络中立性判决。虽然这些专家均否认自己收取企业报酬，但他们所提供的支持结论的研究结果中，超过半数都是由电信企业资助的。另一方面，谷歌等互联网巨头也聘请了联邦贸易委员会的一些前高级顾问，资助诸多大学和智库机构的研究，投资有政治影响力的非营利性机构和行业协会。

　　双方的政治游说之手甚至触及到了美国总统。虽然FCC前任主席、民主党人惠勒在2015年主持通过了网络中立性原则，但实际上他并不支持网络中立性原则，他拥有运营商领域的工作背景。2014年他上任没多久就计划出台规定，允许网络运营商向互联网公司收取“快速通道费用”。这一计划立即遭到了互联网行业的强烈反对。当年5月，谷歌、微软、Facebook等美国100多家互联网公司联名上书惠勒，反对这一付费计划，认为这一计划对互联网造成了严重威胁。不过，FCC并没有理会互联网公司的抗议，依然计划推进“买路钱”规定。

　　虽然互联网公司不能影响FCC，但是他们有更为强大的盟友——前总统奥巴马。众多周知，奥巴马与硅谷科技公司，尤其是谷歌、Facebook等互联网公司有着非常密切的关系。当年11月，奥巴马公开表示，互联网服务商应当按照《1934年电信法》的规定，和电话公司归类为一个领域。在奥巴马的直接施压下，他委任的FCC主席惠勒也不得不改变了原先立场，再次重申FCC反对运营商封锁、限流或是要求付费。惠勒之所以出任FCC主席，也是与他在奥巴马竞选总统期间不宜余地奔走筹款的助选功劳不无相关。

　　政治风水轮流转，互联网公司曾经有奥巴马这一最有权势的盟友，而现在却是网络运营商的得势时代。特朗普与美国互联网行业的关系极为恶劣，谷歌、Facebook、亚马逊等互联网巨头在去年的总统大选中都坚定支持希拉里。今年特朗普上台之后，他任命的两位负责FCC过渡工作的高级顾问杰弗里·埃森纳(Jeffrey Eisenach)和马克·贾米森(Mark Jamison)都与运营商有着极为密切的关系。Verizon就是埃森纳任职的咨询公司NERA的重要客户，而佛罗里达大学教授贾米森则曾经为美国第四大运营商Sprint进行游说。

　　具体有什么影响

　　抛开网络运营商和互联网公司的利益与政治之争，今日FCC的决议到底会带来哪些具体影响？

　　共和党和网络运营商认为，推翻网络中立性决议可以给网络运营商领域带来更多投资动力，给消费者带来更多选择，有助于降低资费。2005年FCC正式确立了美国互联网发展的几大原则，其中包括了鼓励运营商部署宽带服务，以及推动公用互联网的公开互通。但网络中立性却忽视了运营商的利益回报，阻碍他们投入更多资金提供更好的网络服务。

　　而民主党和互联网公司则指责，没有了网络中立性原则，网络运营商将占据互联网的主导权，阻碍互联网领域的创新和机遇，甚至危害到美国的互联网的自由。他们强调，不应把互联网的决定权交给运营商，不能让运营商影响左右网民的互联网使用选择，危害到公开开放的互联网。

　　对普通用户来说，或许并不会直接感受到今日FCC决议带来的影响，但他们或许会发现网络运营商会推出更多不消耗流量份额的互联网服务，如同AT&T的流媒体电视服务DirecTV Now或是Verizon自己的视频网站Go90，这些服务都不会占据用户的每月流量配额；或许会发现一些网站和服务的使用体验明显好于另外一些，尤其是视频服务的清晰度和流畅度方面。

　　互联网公司则不得不和运营商分享互联网经济的大蛋糕。实际上，网络运营商和互联网公司的合作一直存在。T-Mobile、Sprint等运营商早在2014年就开始尝试与Twitter和Facebook合作，推出可以无限刷这两大社交网站的套餐，T-Mobile用户也可以免流量收听合作伙伴流媒体音乐服务Pandora。严格来说，这也违反了网络中立性。

　　如今网络中立性已经取消，在“三不原则”当中，网络运营商终于可以卸下“不得限流”和“不得收费”这两道枷锁，有权根据自身利益进行取舍定夺。但最为敏感的枷锁是“不得封锁”，由于涉及美国宪法规定的言论自由权，FCC和网络运营商的表态都格外谨慎。FCC帕伊强调了透明度，运营商必须公开自己自己干涉互联网的行为信息，用户有权得知哪些网站被限流，哪些服务有优先权。

　　而美国第二大运营商AT&T的声明则更为直接。“我们没有计划封锁网站，不会审查网络内容，也不会基于内容本身而限速，亦不会不公平区别对待网络流量。简而言之，互联网的明天会和之前一样。”

　　取消网络中立性的决议，是打开了潘多拉魔盒，毁灭了开放自由的互联网，还是互联网公司不愿分享利益的夸大其词，或许只有时间来判定。但可以肯定的是，十多年来，网络运营商首次拿到了自己建造的信息高速公路的控制权；而互联网巨头们将不得不和运营商共同分享互联网经济繁荣的大蛋糕，交出买路钱。

　　这种控制权能够维持多久？那要看2021年谁入主白宫。相信2020年美国总统大选，硅谷会更加立场鲜明地支持民主党。为了开放的互联网，也为了自己的大蛋糕。